Beleidsregel van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 12 juli 2019, 2019-0000103203, tot wijziging van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving in verband met het differentiëren van de hoogte van de boete bij arbeidsongevallen en de aanscherping van het sanctiebeleid met betrekking tot het niet voldoen aan de verplichtingen ten aanzien van de risico-inventarisatie en -evaluatie

Uit recente jurisprudentie volgt echter dat bij de hoogte van de op te leggen boetes door de minister meer rekening dient te worden gehouden met de ernst van het letsel, waaronder de omstandigheden dat het letsel beperkt is gebleven tot licht blijvend letsel, dat het slachtoffer zijn werkzaamheden na enige tijd weer heeft kunnen hervatten en dat van ziekenhuisopname geen sprake is geweest.1

Er werd door de minister geen verschil gemaakt tussen zeer beperkt blijvend letsel dat geen ziekenhuisopname en geen blijvende invaliditeit tot gevolg heeft, en een zeer zwaar letsel dat wel een ziekenhuisopname en blijvende invaliditeit tot gevolg heeft, zoals een dwarslaesie.

In deze beleidsregel is nieuwe uitwerking gegeven aan de bestaande discretionaire bevoegdheid om een of meer algemene en voor herhaalde toepassing vatbare regels vast te stellen, op grond waarvan de boete berekend wordt. Met de onderhavige wijziging is een stelsel geïntroduceerd waarbij op te leggen bestuurlijke boetes na arbeidsongevallen in de zin van artikel 9, eerste lid, Arbowet worden gedifferentieerd naar de ernst van het blijvend letsel en de duur van ziekenhuisopname. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan de bezwaren uit de jurisprudentie, welke is opgevat als een aansporing tot het wijzigen van het boetebeleid. Daarbij is in het bijzonder kennisgenomen van de door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State gehanteerde matigingen.

Het tiende lid van artikel 1 is naar aanleiding van de genoemde jurisprudentie aangepast, in lijn met de bestaande systematiek. Er zijn in dit tiende lid vermenigvuldigingsfactoren vastgesteld voor verschillende maten van ernst van blijvend letsel en voor verschillende verblijfsduren in een ziekenhuis. Als er zowel sprake is van blijvend letsel als van een ziekenhuisopname wordt de hoogst toepasselijke vermenigvuldigingsfactor toegepast.

Ten slotte is aan artikel 1 een zestiende lid toegevoegd om te expliciteren dat de uiteindelijk opgelegde boete kan worden verhoogd of verlaagd totdat deze evenredig, passend en geboden is in het desbetreffende geval.

De wijziging van de bijlage (tarieflijst) heeft tot doel het sanctiebeleid met betrekking tot het niet voldoen aan de verplichtingen t.a.v. de risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E), aan te scherpen. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie van de leden Van Kent en Voortman (Kamerstukken II 2017/18, 25 834, nr. 140). De wijzigingen zijn in overeenstemming met de aangekondigde maatregelen in de beleidsreactie op de Arbobalans 2018 van 14 februari 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 25 883, nr. 340).

De boete voor bedrijven die de verplichtingen met betrekking tot de RI&E onvoldoende naleven is verhoogd van categorie 4 naar categorie 5 (van € 3.000 naar € 4.500). De situatie waarin de werkgever in het geheel niet beschikt over een RI&E is aangemerkt als een overtreding met directe boete (ODB). Voor overtreding van artikel 5, derde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, dat ziet op het Plan van Aanpak, waarin is aangegeven welke maatregelen worden genomen en binnen welke termijn, is het boetenormbedrag verhoogd met twee categorieën (van 2 naar 4, van € 750 naar € 3.000). De situatie waarin de werkgever in het geheel niet beschikt over een Plan van Aanpak is nu eveneens aangemerkt als een overtreding met directe boete. Indien de werkgever in het geheel niet beschikt over een RI&E en Plan van Aanpak wordt dit aangemerkt als één overtreding, namelijk het niet beschikken over een RI&E.

Voor de overige onderdelen van artikel 5 van de Arbeidsomstandighedenwet is het normbedrag met één categorie verhoogd (van 2 naar 3, dus van € 750 naar € 1.500).

De verhoging van het normbedrag met één categorie gaat ook gelden voor artikelen 4.2, 4.2a en 4.13 van het Arbobesluit. Die bepalingen bevatten nadere voorschriften ten aanzien van de RI&E over het werken met gevaarlijke stoffen waaronder kankerverwekkende stoffen en stoffen die voor de reproductie toxisch zijn.

Indien een tekortkoming wordt geconstateerd ten aanzien van de RI&E en/of het Plan van Aanpak wordt eerst een waarschuwing of eis opgelegd, voordat wordt overgegaan tot het opleggen van een boete.

Ingevolge artikel 1, tiende lid, onderdeel b, worden drie categorieën van blijvend letsel geïntroduceerd (naast de categorie uitzonderlijk ernstig blijvend letsel uit onderdeel a), ieder met een eigen vermenigvuldigingsfactor. Deze categorieën zijn (1) ernstig blijvend letsel (2) matig blijvend letsel en (3) licht blijvend letsel. Deze categorie-indeling is geïnspireerd door de indeling in een zevental categorieën uit het letselschaderecht. Er is evenwel niet voor gekozen om een-op-een de indeling van het letselschaderecht over te nemen. Redenen daartoe zijn de volgende. Het letselschaderecht heeft als doel om te komen tot zo nauwkeurig mogelijk berekende schadevergoeding aan een slachtoffer. Het beboeten van werkgevers heeft een ander doel, namelijk om overtredingen zo evenredig, passend en geboden mogelijk te sanctioneren. Daarbij geldt dat onder de indeling van letsel in het letselschaderecht ook letsel valt dat niet onder de meldingsplicht valt, bedoeld in artikel 9, eerste lid, Arbowet.

Het voorgaande maakt dat een integrale overname van de indeling van letsel uit het letselschaderecht niet wenselijk is. Gekozen is voor een eigen categorie indeling die aansluit bij de huidige praktijk.

Bij ernstig blijvend letsel worden de (al dan niet naar de bedrijfsgrootte gecorrigeerde) boetenormbedragen vermenigvuldigd met vier, bij matig blijvend letsel met drieënhalf en bij licht blijvend letsel met drie.

Het is niet mogelijk om limitatief en op voorhand aan te geven wanneer sprake is van ernstig, matig of licht blijvend letsel. De concrete omstandigheden van het geval zijn hiervoor bepalend. Wel kan een aantal typerende voorbeelden het onderscheid verhelderen. Een klein verlies van en/of een kleine blijvende beschadiging aan een lichaam(sdeel), zoals één vingertopje, één vingerkootje, wordt aangemerkt als licht blijvend letsel. Ook kleine blijvende ontsieringen zoals kleine littekens en geringe brandwonden worden hieronder begrepen. Deze opsomming is illustratief bedoeld en afgeleid uit veelvoorkomend ‘klein’ letsel.

Voorts is ervoor gekozen om verlies of beschadigingen van meerdere lichaamsdelen, zoals twee of meer vingertopjes, vingerkootjes, vinger(s), tenen, etc. aan te merken als matig blijvend letsel. Ook deze voorbeelden zijn illustratief bedoeld.

Als ernstig blijvend letsel wordt aangemerkt al het overige letsel, dat niet onder de voorgaande categorieën (licht blijvend letsel, matig blijvend letsel én uitzonderlijk ernstig blijvend letsel) valt, zoals de grote beschadigingen aan het lichaam of groter verlies van lichaamsdelen. Hierbij kan gedacht worden aan verlies van een arm, been, ernstige brandwonden en littekens over een groot lichaamsoppervlak, etc. Ook deze voorbeelden zijn illustratief bedoeld.

De bovengenoemde voorbeelden betreffen lichamelijk letsel, maar ook geestelijk letsel kan hieronder vallen. Artikel 9, eerste lid, Arbowet maakt hierin geen onderscheid.

Al naar gelang de feitelijke omstandigheden wordt beoordeeld binnen welke van de categorieën het blijvende letsel valt.

Ingevolge artikel 1, tiende lid, onderdeel c, worden drie categorieën van ziekenhuisopnames onderscheiden, ieder met een eigen vermenigvuldigingsfactor. Deze categorieën zijn (1) een ziekenhuisopname van zeven nachten en meer (2) een ziekenhuisopname van twee nachten en meer, maar minder dan zeven nachten, en (3) een ziekenhuisopname van minder dan twee nachten. Zoals uit de toelichting bij artikel 9, eerste lid, Arbowet blijkt, wordt onder een ziekenhuisopname verstaan ‘een opname in het ziekenhuis ter observatie of behandeling’. Een poliklinische behandeling in het ziekenhuis valt daar blijkens de totstandkomingsgeschiedenis2 van deze bepaling niet onder.

Een ziekenhuisopname vindt niet zomaar plaats, maar alleen nadat medisch deskundigen dit noodzakelijk hebben gevonden gelet op de concrete omstandigheden. De duur van een opname zegt iets over de ernst van de medische conditie van de persoon in kwestie. Daar is dan ook rekening mee gehouden in de beleidsregel. Hoe langer iemand opgenomen is geweest, hoe ernstiger de situatie wordt geacht en hoe hoger de vermenigvuldigingsfactor is.

In gevolge artikel 34, derde lid, van de Arbowet kan een verhoging van de boete op grond van het zestiende lid er niet toe leiden dat de boete voor een overtreding hoger wordt dan het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.

De mogelijkheid om boetes te verhogen ingevolge het zestiende lid wordt niet toegepast bij boetes voor werknemers. Voor hen geldt ingevolge artikel 1, zesde lid, een maximale boete van € 450.